Przed 2002 rokiem na terenie Warszawy istniało 11 autonomicznych gmin, których burmistrzowie czuli się pełnoprawnymi włodarzami na swoim terenie. Mogli decydować o wszystkim, od kadr po budowę domów handlowych. Gminy wydawały tyle pieniędzy, ile same wypracowały. Prezydent Warszawy nie miał nad nimipraktycznie żadnej władzy. Był jednak problem z ogólnomiejskimi zadaniami, m.in. finansowaniem komunikacji, budową oczyszczalni ścieków, koordynacją remontów dróg. Parlament zmienił więc w 2002 roku ustrój stolicy, tworząc z 11 gmin jedną podzieloną na 18 dzielnic (o skromnych możliwościach decyzyjnych) i oddającwiększość uprawnień prezydentowi miasta. Gdy został nim Lech Kaczyński, pod hasłem oczyszczania urzędu z korupcji i układów starał się osobiście lub przy pomocy kilku zaufanych osób kontrolować większość dziedzin. Ostrożnie wydzielał uprawnienia burmistrzom. Urzędnicy i radni w dzielnicach poczuli się ubezwłasnowolnieni.